Nghị quyết số 18-NQ/TW đã đề ra nhiệm vụ, giải pháp: “Xây dựng các quy định pháp luật đối với quản lý và sử dụng đất kết hợp đa mục đích: … Quy định chế độ sử dụng đất xây dựng công trình trên không, công trình ngầm…”. Đây là cơ sở để xây dựng Luật Đất đai (sửa đổi) nhằm thể chế hóa chế độ sử dụng đất xây dựng công trình trên không, công trình ngầm nhằm mở rộng quỹ đất, tăng hiệu quả sử dụng đất cho các mục tiêu phát triển kinh tế – xã hội, củng cố quốc phòng, an ninh…

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vẫn chưa trực tiếp sử dụng cụm từ “Quyền bề mặt” nên chưa thực sự bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật

Hạn chế của Luật Đất đai 2013

So với Luật Đất đai năm 2013, dự thảo đã bổ sung quy định về “quyền sử dụng không gian ngầm và khoảng không” (Điều 133, 134). Đây là điểm mới của Dự thảo bởi theo Luật Đất đai năm 2013 và Bộ luật dân sự năm 2015 (Điều 175), người sử dụng đất được sử dụng không gian và lòng đất theo chiều thẳng đứng từ ranh giới của thửa đất.

Theo Luật Đất đai hiện nay, phạm vi sử dụng không gian của người sử dụng đất là rất rộng, có toàn quyền khai thác, sử dụng khoảng không gian bên trên và trong lòng đất và chỉ bị hạn chế trong một số trường hợp. Như vậy trên một thửa đất, ở cùng một thời điểm chỉ có một chủ thể khai thác, sử dụng, dẫn đến bất cập trong việc tận dụng tối đa nguồn lực đất đai.

Điển hình là trường hợp thực tế đã xảy ra tại tỉnh Khánh Hòa: Công ty A là chủ đầu tư một dự án có công năng hỗn hợp gồm khách sạn, căn hộ du lịch cao cấp. Công ty A được giao/cho thuê 02 thửa đất, trên mỗi thửa đất đầu tư xây dựng một tòa tháp cao 34 tầng. Ngăn cách giữa 02 thửa đất là con đường giao thông công cộng. Công ty A đề xuất tạo cầu nối trên không kết nối hai tòa tháp ở vị trí tầng 4 và tầng 5. Cầu nối này có cấu tạo bằng vách kính, vừa đảm bảo kết nối giao thông giữa hai tòa tháp, vừa thiết kế hồ nước tạo cảnh quan, điểm nhấn kiến trúc.

Theo quy định của Luật Xây dựng, công trình phải được cấp giấy phép xây dựng, bao gồm cả hạng mục cầu nối trên cao. Tuy nhiên để cấp giấy phép xây dựng thì chủ đầu tư phải có các loại giấy tờ hợp pháp về đất đai theo Nghị định số 53/2017/NĐ-CP. Đối với hạng mục cầu nối trên cao, do nằm phía trên khoảng không của đường giao thông do Nhà nước quản lý nên chủ đầu tư không được giao đất/cho thuê đất, không đủ điều kiện cấp giấy phép xây dựng.

Công ty A đề xuất được thuê khoảng không gian phía trên đường giao thông công cộng với đơn giá thuê đất thương mại dịch vụ. Tuy nhiên, pháp luật đất đai hiện hành chưa có quy định về cho thuê phần không gian phía trên bề mặt của công trình công cộng (khoảng không gian phía trên bề mặt công trình công cộng không phải đối tượng thu tiền thuê đất). Bởi vậy, dù Công ty A tự nguyện nộp nhưng cơ quan nhà nước không có căn cứ để thu tiền thuê đất.

Tài sản kết cấu hạ tầng giao thông do Nhà nước đầu tư, được giao cho các cơ quan nhà nước (Bộ GTVT, Sở GTVT hoặc UBND cấp huyện…) quản lý là tài sản công thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý. “Người sử dụng đất” đối với diện tích đường giao thông là các cơ quan quản lý nêu trên và bởi vậy Luật Đất đai năm 2013 chưa có quy chế để trao quyền sử dụng khoảng không gian phía trên bề mặt công trình công cộng cho một chủ thể khác.

Quyền bề mặt và sử dụng đất xây dựng công trình trên không, công trình ngầm

Bộ luật dân sự năm 2015 đã đưa ra khái niệm “quyền bề mặt”: “Quyền bề mặt là quyền của một chủ thể đối với mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất mà quyền sử dụng đất đó thuộc về chủ thể khác” (Điều 267); Về căn cứ xác lập: “Quyền bề mặt được xác lập theo quy định của luật, theo thỏa thuận hoặc theo di chúc” (Điều 268); Về nội dung: “Chủ thể quyền bề mặt có quyền khai thác, sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất thuộc quyền sử dụng đất của người khác để xây dựng công trình, trồng cây, canh tác…”, “có quyền sở hữu đối với tài sản được tạo lập…” (Điều 271).

Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi hiện nay đã quy định về “quyền sử dụng không gian ngầm và khoảng không”

Luật Đất đai năm 2013 ban hành trước Bộ luật dân sự năm 2015 chưa có quy định về quyền bề mặt. Dự thảo Luật Đất đai sửa đổi hiện nay đã quy định về “quyền sử dụng không gian ngầm và khoảng không”; cụ thể đã quy định về đăng ký lần đầu và đăng ký biến động với quyền sử dụng không gian ngầm và khoảng không (Điều 133 và Điều 134); đã có quy định về không gian sử dụng đất: “Người sử dụng đất theo quy định của Luật này được Nhà nước xác định không gian sử dụng đất, bao gồm độ sâu trong lòng đất và chiều cao trên không theo pháp luật về xây dựng, pháp luật về quy hoạch đô thị, pháp luật về kiến trúc. Đối với phạm vi ngoài phần không gian sử dụng đất đã xác định cho người sử dụng đất, Nhà nước thực hiện giao đất, cho thuê đất gắn với phần không gian đó cho người sử dụng đất khác có nhu cầu để xây dựng công trình ngầm, công trình trên không phù hợp với quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng và các quy hoạch khác có liên quan đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.” (Điều 207).

Tuy nhiên, dự thảo Luật Đất đai sửa đổi vẫn chưa trực tiếp sử dụng cụm từ “Quyền bề mặt” nên chưa thực sự bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật.

Một cách tổng quát, cơ quan soạn thảo bổ sung cụm từ “quyền bề mặt” và cụ thể hóa khái niệm, căn cứ xác lập, hiệu lực, thời hạn, nội dung, chuyển giao, chấm dứt… quyền bề mặt trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi).

Kiến nghị Dự thảo cần trực tiếp sử dụng cụm từ “Quyền bề mặt” đã được quy định về nguyên tắc tại Bộ luật dân sự và quy định cụ thể hơn để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ của hệ thống pháp luật. Việc cụ thể hóa “quyền bề mặt” trong Luật Đất đai cũng giúp tháo gỡ vướng mắc cho các trường hợp cá nhân, tổ chức có nhu cầu trả tiền để sử dụng đất trên không (xây công trình trên khoảng không gian phía trên bề mặt đất) hoặc sử dụng đất xây dựng công trình ngầm…

Ngoài ra, Điều 207 Dự thảo cần thay đổi cách tiếp cận theo hướng quyền bề mặt sẽ đảm bảo tính khoa học: một chủ thể có quyền sử dụng đất, những chủ thể khác chỉ có quyền bề mặt đối với thửa đất. Việc cụ thể hóa quyền bề mặt trong dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi) còn giúp giải quyết các bất cập khác, chẳng hạn về đất sử dụng cho hoạt động khoáng sản.

Cần nhấn mạnh rằng Điều 207 Dự thảo chỉ quy định về thuê phần đất ngầm, đất trên không để xây dựng công trình mà không có quy định thuê đất ngầm, đất trên không cho mục đích khác, bao gồm thăm dò, khai thác khoáng sản.

Cách tiếp cận theo hướng quyền bề mặt sẽ giải quyết vướng mắc trên bởi Bộ luật dân sự quy định: “Chủ thể quyền bề mặt có quyền khai thác, sử dụng mặt đất, mặt nước, khoảng không gian trên mặt đất, mặt nước và lòng đất thuộc quyền sử dụng đất của người khác để xây dựng công trình, trồng cây, canh tác…” Như vậy, chủ thể quyền bề mặt có quyền năng rộng hơn, bao gồm sử dụng khoảng không gian trong lòng đất để thăm dò, khai thác khoáng sản, không giới hạn ở mục đích xây dựng công trình ngầm.

ThS Nguyễn Văn Đỉnh – Chuyên gia bất động sản